По составу приоритетных структурных преобразований в отрасли культура, увязанные с повышением оплаты труда отдельных категорий работников государственных и муниципальных учреждений

Методические рекомендации

по составу приоритетных структурных преобразований

в отрасли культура, увязанные с повышением оплаты труда

отдельных категорий работников государственных

и муниципальных учреждений 

Методические рекомендации  по составу приоритетных структурных преобразований в сфере культуры в 2013 году, увязанные с повышением оплаты труда  отдельным категориям работников государственных и муниципальных учреждений разрабатываются в целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» (далее – Указ).

Культура - это совокупность присущих обществу или социальной группе отличительных признаков, ценностей, традиций и верований, находящих выражение в образе жизни и искусстве.  

Каждый человек имеет право на приобщение к культурным ценностям, на доступ к государственным библиотечным, музейным, архивным фондам, иным собраниям во всех областях культурной деятельности.

Одним из условий устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации является рост обоснованности экономико-организационных, нормативных правовых и финансовых решений, обеспечивающих повышение качества оказываемых услуг и обслуживания населения в сфере культуры, рационализацию взаимодействия всех ее субъектов.

Существующая сеть государственных и муниципальных учреждений, предоставляющих услуги населению, создавалась, преимущественно, в советский период на основе действовавших в то время требований к зданиям, оборудованию, численности персонала, с учетом сложившейся системы расселения и прежних планов развития территорий. Нынешнее состояние бюджетной сети характеризуется недостаточным единообразием учреждений, оказывающих одни и те же услуги, а также распределением их по территории без достаточного учета изменившихся потребностей населения. Как следствие, качество услуг, оказываемых различными учреждениями, также отличается.

До недавнего времени финансирование всех государственных и муниципальных учреждений осуществлялось по смете. Суммы финансирования, как правило, определялись методом индексации прежнего уровня бюджетного финансирования учреждения. При этом реальные потребности учреждений в бюджетных средствах могли быть как более высокими, так и более низкими.

Результаты работы учреждений, качество оказываемых ими услуг в расчет практически не принимались. Самостоятельность учреждений в управлении собственной деятельностью и финансовыми потоками, имуществом, в решении кадровых вопросов были весьма незначительны. При этом собственник учреждений нес субсидиарную ответственность по принимаемым учреждениями обязательствам.

В подобных условиях заинтересованность учреждений в улучшении организации своей работы, повышении качества услуг и эффективности расходов была недостаточно высокой.

В соответствии  с Федеральным законом от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»  появились правовые основания для создания еще одного типа учреждений - казенных учреждений и изменения правового статуса бюджетных учреждений (механизмов перечисления и расходования ими бюджетных средств, контроля и ответственности учреждений). Бюджетные учреждения приобрели больше свободы в организации своей работы, вследствие чего ожидался рост их заинтересованности в повышении качества оказания государственных (муниципальных) услуг.

Однако изменение правового статуса учреждений и получение ими дополнительных полномочий само по себе не гарантирует повышения эффективности их деятельности и повышения качества предоставляемых населению услуг.

Механизм  повышения эффективности и качества представляемых населению услуг  напрямую зависит от результативности труда работников учреждений.  Главным фактором повышения  результативности труда работника является совершенствование системы социально-трудовых отношений.

В соответствии с подпунктом   «а»  пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» (далее – Указ) средняя заработная плата работников учреждений культуры должна быть доведена до средней заработной платы в соответствующем регионе.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 28 июня 2012 г. «О бюджетной политике в 2013 - 2015 годах» (далее – Бюджетное послание) отмечено о необходимости повышения качества предоставляемых населению государственных (муниципальных) услуг и повсеместное внедрение новой системы оплаты труда в учреждениях,  обеспечения практической реализации нового механизма финансирования государственных и муниципальных учреждений, а также перевод работников учреждений на «эффективный контракт», который должен четко определять условия оплаты труда и «социальный пакет» работника в зависимости от качества и количества выполняемой им работы.

По поручению Правительства Российской Федерации Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации разработало Программу поэтапного совершенствования системы оплаты труда работников бюджетного сектора экономики при оказании государственных (муниципальных) услуг на 2012-2018 годы (далее – Программа), утвержденную распоряжением Правительства российской Федерации от 26 ноября 2012 г. № 2190-р..

Программа направлена на решение следующих задач:

- сокращение разрыва между средним уровнем оплаты труда работников учреждений и средним уровнем заработной платы по экономике субъекта Российской Федерации;

- снижение дифференциации в оплате труда работников, оказывающих аналогичные государственные (муниципальные) услуги;

- устранение дифференциации в оплате труда руководителей и работников учреждений;

- более четкую проработку критериев и показателей эффективности деятельности учреждений и работников.

Основными задачами по достижению данных целей являются: 

- совершенствование системы оплаты труда работников учреждений, ориентированной на достижение конкретных показателей  качества и количества оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ);

- создание прозрачного механизма оплаты труда руководителей  учреждений;

- развитие кадрового потенциала работников учреждений;

- достижение целевых показателей уровня средней заработной платы отдельных категорий работников, определенных Указами от 7 мая 2012 г. № 597 и от 1 июня 2012 г. № 761 с возможным привлечением на эти цели не менее трети средств, получаемых за счет реорганизации неэффективных организаций.

Решение поставленных задач направлено на координацию мероприятий по структурным и институциональным изменениям в сфере культуры в целях дальнейшего повышения оплаты труда работников.

Приоритетным направлением в сфере культуры  в 2013 году  предусматривается комплекс мер в сфере социально-трудовых отношений, которые будут способствовать повышению эффективности деятельности учреждений и качества предоставляемых услуг

Для решения поставленных задач на федеральном,  региональном и муниципальном  уровнях Министерство культуры Российской Федерации предлагает следующие методические рекомендации по составу приоритетных структурных преобразований в сфере культуры в 2013 году, увязанных  с повышением оплаты труда  отдельным категориям работников государственных и муниципальных учреждений.

1. Обеспечение дифференциации в оплате труда работников культуры, искусства и кинематографии.

При выполнении работниками культуры труда разной значимости, сложности и квалификации необходимо определить механизм установления дифференциации в оплате труда.

1.1. Установление межуровневых коэффициентов внутри профессиональных квалификационных групп (ПКГ) должностей работников культуры, искусства и кинематографии.

Установление межуровневых коэффициентов вместе с утвержденными базовыми окладами по ПКГ должностей работников культуры станет основой для совершенствования систем оплаты труда и обеспечит экономически обоснованную дифференциацию должностных окладов работников разных должностей, квалификационных категорий, выполняющих работу разной сложности. Данная мера позволит оперативно и точечно корректировать размеры заработной платы работников, в соответствии с изменениями экономических задач.

1.2. Оптимизация дифференциации в оплате труда работников учреждений культуры в зависимости от квалификации и сложности работы, в том числе в части обеспечения оптимальной дифференциации оплаты труда основного и прочего персонала, оптимизации расходов на прочий персонал с учетом предельной доли административно-управленческого и вспомогательного персонала в фонде оплаты труда учреждения не более 40%.

1.3. Направление на стимулирующие выплаты не менее 30% фонда оплаты труда.

2. Разработка (дополнение) целевых показателей деятельности: государственных и муниципальных учреждений при оказании государственных (муниципальных) услуг, структурных подразделений учреждений, работников.

Для повышения качества оказания государственных (муниципальных услуг),  наряду с имеющимися формами контроля достигнутых результатов работы в учреждениях (отчётная деятельность, оценка непосредственными руководителями, осуществляемая через премирование, выдачу персональных заданий на исполнение и иные формы усиления социальной роли работников и их стимулирования к достижению высоких результатов), необходимо для  каждого работника бюджетного учреждения разработать показатели и критерии оценки персональной деятельности, которые  должны быть объективными, обоснованными, прозрачными, юридически допустимыми и разрабатываться с учетом специфики работы учреждения целом и в каждом случае создаваться для конкретной должности.

За фундаментную основу могут быть взяты примерные целевые показатели эффективности деятельности работников учреждений культуры, искусства, образовательных учреждений и науки, подведомственных Министерству культуры Российской Федерации, утвержденные заместителем Министра культуры Российской Федерации от 14.07.2010 № 45-01-39/04-ПХ, а также должны быть учтены утвержденные показатели выполнения государственного (муниципального) задания.

Данные критерии и показатели должны быть представлены разнообразным набором возможных качественных характеристик, раскрывающих определенные количественные показатели, которые являются основным источником формирования сведений, согласно целевых показателей эффективности деятельности каждого учреждения, утвержденных приказами Минкультуры России и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.   

В создании механизма стимулирования к повышению качества оказания государственных услуг необходимо учитывать особенности оказания таких услуг для каждого учреждения в отдельности, которое формируется, исходя из его специфики  и личного вклада каждого работника в общую деятельность.

В настоящий время основным ориентиром для любого персонала при выполнении своей трудовой функции служат основополагающие нормативные и руководящие документы (трудовое и специализированное законодательство, коллективные и трудовые договоры, контракты должностные инструкции и т.д.), устанавливающие лишь основной перечень требований к работнику при выполнении им своей трудовой функции. В силу своей специфики, данные источники не могут в необходимой мере позволить отразить требуемый или максимально возможный уровень достижений каждого работника и гибко менять условия труда для работников, имеющих тенденцию к получению наиболее высоких результатов труда. Не учитывается индивидуальный вклад работника в процессе работы всей структурной единицы при формировании фонда заработной платы. Отсутствие единообразной системы оценки эффективности полученных результатов сводит оценку деятельности к единственно возможным путям – оценка общей эффективности, исходя из достигнутых результатов, без учёта вклада конкретных лиц и персонифицированная оценка руководителем, что в целом создаёт неблагоприятные условия как для формирования сильной социальной позиции всего коллектива на достижение результата, превышающего имеющийся минимум, прямо закреплённый в руководящих документах, так и для эффективного освоения выделяемых ресурсов.

Работники, при равной квалификации и одинаковых затратах рабочего времени, показывают различную результативность труда, т.е. работают с различной степенью эффективности.

Критерии оценки эффективности работы работников можно разделить на 2 группы:

Общеорганизационные, включающие в себя систему оценки личных деловых профессиональных качеств (ОЛДПК):

1. Степень выполнения работы в рамках установленных должностных обязанностей (должностные обязанности должны быть конкретизированы для каждого работника) – качественная, не качественная;

2. Полнота выполнения данных обязанностей.

3. Своевременность выполнения обязанностей.

4. Степень выполнения целевых показателей.

5. Контроль выполнения поручений.

6. Контроль рабочего времени.

7. Опыт (стаж) работы с учетом специфики данной отрасли.

8. Личные качества.

9. Повышение профессионального уровня и квалификации (в том числе стремление и инициативность в данном вопросе).

10. Предложения по внедрению новых методов работы, повышения эффективности уже отработанных методик, разработка инновационных форм и предложений, направленных на улучшение работы подведомственного участка и учреждения в целом.

Разработка системы ОЛДПК и целевых показателей эффективности.

Специализированные.

Данные критерии могут разрабатываться каждым учреждением конкретно на основе имеющихся рекомендаций с учетом особенностей должности, вида деятельности, специфики труда в имеющихся условиях.

По апробированным в ходе исследований методикам оценку качества услуг, оказываемых учреждениями культуры, можно определить как оценку совокупности свойств и характеристик услуги, которые придают ей способность удовлетворять обусловленные и предполагаемые потребности получателей услуги. Цель – придание услуге тех свойств, которые являются объектом потребления.

Совокупность таких свойств, присущих отдельной услуге, выделяет её среди многообразия аналогичных услуг, что позволяет судить о качестве такой услуги как о характеристике её способностей удовлетворять ту или иную потребность пользователя, а сама услуга представляет собой не что иное, как совокупность полезных свойств.

Специфика услуг, оказываемых в сфере культуры, заключается в том, что этим услугам присущи свои особые характеристики такие, как неосязаемость и их нематериальность, абстрактный характер (невозможность продемонстрировать услуги до их предоставления), непостоянство качества (изменчивость) услуг (обусловлено зависимостью от человеческого фактора), и элемент несохраняемости услуг (невозможность хранения услуг).                    С экономической точки зрения потребитель воспринимает качество услуги в момент её потребления в двух главных аспектах: что он получает от данной услуги (технический аспект качества) и как он получает услугу (функциональный аспект качества).

Измерение степени расхождения между ожиданиями потребителей и качеством оказываемой услуги является одним из индикаторов успешности функционирования организации наряду с финансовыми, экономическими и иными показателями.

Способность сотрудников учреждения культуры выявлять указанную разницу ожидаемого и предоставляемого при оказании услуги с последующей корректировкой в пользу её ликвидации и достижения большей результативности выполнения трудовой функции должно учитываться руководителем при распределении заданий среди персонала и последующей проверкой полученного результата на основе установленных критериев, с целью оценки правильности принятого решения.

Применение показателей и критериев эффективности работы при построении систем оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений должно осуществляться с учетом следующих принципов:

до работника должны быть доведены трудовая функция, показатели и критерии оценки выполнения трудовой функции, размер вознаграждения в зависимости от результатов труда;

вознаграждение должно устанавливаться с учетом трудового вклада работника в результат деятельности всего учреждения;

условия получения вознаграждения должны быть понятны работодателю и работнику, и не допускать двойного толкования.

В качестве меры, заставляющей руководителя искать дополнительные источники финансирования, в том числе для повышения заработной платы работников учреждения, Минкультуры России предлагает ввести в целевые показатели эффективности деятельности учреждения плановый показатель «привлечение дополнительных средств на оплату труда за счет средств, поступающих в учреждение от приносящей доход деятельности».

Данный показатель должен стимулировать руководителя учреждения к поиску пополнения бюджета учреждения дополнительными источниками финансирования, часть которых будет направлена в фонд заработной платы работников учреждения.

Решение о применении данной меры должно быть взвешенным и дифференцированным по отношению к каждому учреждению.

Введение системы оценки эффективности деятельности работников учреждений должно сопровождаться внедрением механизма контроля за выполнением целевых показателей деятельности учреждений, структурных подразделений и конкретных работников. Он должен позволять оценивать выполнение целевых показателей, быть не сложным в администрировании и понятным для работников, а также учитывать специфику учреждения и его материальную оснащенность.

В целях исключения избыточных контрольных функций механизм контроля должен быть в большей степени ориентирован на достижение целей функционирования государственных (муниципальных) учреждений, независимую оценку качества оказываемых услуг. 

3.Определение оценки расходов на персонал, осуществляющий оказание государственной (муниципальной) услуги, включая сопоставление стоимости часа рабочего времени со средним значением заработной платы в субъекте Российской Федерации (в расчете на час).

При оказании государственной (муниципальной) услуги проводится оценка расходов на персонал, осуществляющий эти услуги, включая сопоставление стоимости часа рабочего времени со средним значением заработной платы в субъекте Российской Федерации (в расчете на час), уточнение нормативных затрат на оплату труда в нормативах затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг. 

3. Проведение мероприятий по заключению дополнительных соглашений к трудовым договорам (новых трудовых договоров) с руководителями и работниками учреждений, оказывающих государственные (муниципальные) услуги.

При наличии у учреждения культуры государственного (муниципального) задания и целевых показателей эффективности работы, утвержденных учредителем; системы оценки эффективности деятельности работников учреждений (совокупности показателей и критериев, позволяющих оценить количество затраченного труда и его качество); системы оплаты труда, учитывающей различия в сложности выполняемой работы, а также количество и качество затраченного труда, утвержденной работодателем в рабочем порядке; системы нормирования труда работников учреждения, утвержденной работодателем; подробной конкретизации должностных обязанностей работника, показателей и критериев оценки труда, условий оплаты труда с учетом отраслевой специфики должна быть отражена в трудовых договорах («эффективном контракте).

Для перехода работников учреждений культуры на «эффективный контракт» необходимо выполнить следующие мероприятия:

- разработка и внедрение типовых норм труда, учитывающих современные требования к оказанию государственных (муниципальных) услуг;

- методические рекомендации по разработке органами государственной власти и местного самоуправления целевых показателей эффективности подведомственных учреждений;

- утверждение типового контракта с руководителем государственного (муниципального) учреждения, предусматривающего в качестве одного из критериев деятельности руководителя для осуществления стимулирующих выплат соотношение средней заработной платы работников в данном учреждении, получаемой за осуществление возложенных на них должностных обязанностей, со средней заработной платой по экономике в соответствующем субъекте Российской Федерации;

- утверждение рекомендаций по оформлению трудовых отношений с работниками при переходе на «эффективный контракт»

- доработка и утверждение критериев и показателей эффективности труда работников учреждений культуры;

- внедрение в учреждениях культуры критериев и показателей эффективности труда работников;

-  перевод работников учреждений культуры на «эффективный контракт»: работа по заключению дополнительных соглашений к трудовым договорам (новых трудовых договоров) с руководителями и работниками учреждений, оказывающих государственные (муниципальные) услуги;              - повышение квалификации работников государственных и муниципальных учреждений, осуществляющих работу по оказанию государственных (муниципальных) услуг.

4. Актуализация квалификационных требований к работникам с учетом современных требований (разработка профессиональных стандартов) к качеству услуг и осуществление мероприятий по обеспечению соответствия работников данным требованиям, повышения квалификации, переподготовке работников.

Профессиональный стандарт - это подробное описание того, что должен знать и уметь человек и насколько хорошо он должен это знать и уметь делать, чтобы быть эффективным в выбранном виде деятельности. Более детально понятие профессионального стандарта раскрыто в «Методике разработки профессиональных стандартов», опубликованной Национальным Агентством развития Квалификаций (НАРК): «Профессиональный стандарт – многофункциональный нормативный документ, определяющий в рамках конкретного вида экономической деятельности (области профессиональной деятельности) требования к содержанию и условиям труда, квалификации и компетенциям работников по различным квалификационным уровням».

Основу действующей в настоящее время в Российской Федерации системы квалификаций составляют Квалификационные справочники (ЕТКС – по профессиям рабочих, ЕКС – по должностям служащих).

Квалификационные справочники призваны выполнять множество важнейших функций в области организации и нормирования труда, оплаты труда, подготовки кадров. В частности, ЕТКС предназначен для тарификации работ (обеспечивает единство тарификации одинаковых по сложности работ, как по отраслям производства, так и между отраслями, а также в тарификации рабочих равной квалификации),  присвоения квалификационных разрядов рабочим, для составления программ по подготовке и повышению квалификации рабочих в системе профессионально-технического образования и непосредственно на производстве.

В целом система Квалификационных справочников до 1990-х годов достаточно эффективно справлялась с вопросами обеспечения экономики кадрами, вопросами регламентации и организации труда рабочих, специалистов и служащих.

Однако в 1990-е годы возникло множество проблем в области использования системы Квалификационных справочников: организационных, правовых, методических, финансовых и пр.

За годы рыночных преобразований в значительной степени изменилась структура занятости населения. Так, если к началу 1990-х годов структура занятости носила преимущественно индустриальный характер, то в настоящее время в структуре занятости населения значительное место занимает сфера услуг. Кроме того, появилось множество профессий, не существовавших в период плановой экономики (менеджеры, логисты, маркетологи и пр.), что также требует обновления содержания квалификационных справочников.

Все те проблемы, которые были упомянуты выше, поставили остро проблему модернизации национальной системы квалификации.

Изменение подходов к квалификационным характеристикам создаст условия для обновления существующего перечня профессий рабочих и должностей служащих путем исключения устаревших наименований профессий и должностей, дополнения новыми наименованиями, а также  позволит уменьшить количество профессий рабочих и должностей служащих путем укрупнения и (или) объединения существующих.

Использование профессиональных стандартов устанавливает согласованные требования к качеству труда посредством влияния на производительность, повышение качества подготовки работников в системе профессионального образования, развитие обучения на производстве, повышение уровня квалификации действующих работников. Возможность своевременной адаптации к постоянным изменениям на рынке труда становится ключевым показателем качества системы подготовки кадров, что особенно важно для сферы развития профессиональных компетенций.

Профессиональный стандарт должен раскрывать содержание профессиональной деятельности в рамках определенного вида экономической деятельности, а также требования к квалификации работника и представлять наиболее полную и актуальную информацию о требованиях к квалификациям, необходимым для выполнения конкретных видов трудовой деятельности.

Профессиональные стандарты могут внести существенный вклад в разработку качественных образовательных программ и программ профессионального обучения при условии, что они непосредственно связаны с потребностями рабочего места и всей экономики. Эффективная занятость работника – максимально возможная занятость на рабочих местах, обеспечивающая рациональное использование знаний, умений и навыков работника, достойную заработную плату, непрерывное профессиональное развитие, возможность профессионального роста и повышение квалификации, мотивацию работников к труду, грамотную организацию труда и отдыха работника, безопасные условия труда.             

Благодаря внедрению профессиональных стандартов работники, работодатели, система профессионального образования получают ряд преимуществ:

- работникам предоставляется возможность определить свой профессиональный уровень и улучшить профессиональные знания, повысить квалификацию, подтвердить квалификацию сертификатом, получить основу для дальнейшего профессионального роста;

- работодатели получают критерии для оценки персонала с целью повышения профессионального уровня работников, активизации их мотивации, повышения эффективности и качества труда, следовательно, для достижения высоких экономических результатов;

- работодатели приобретают возможность контролировать профессионализм работников, поддерживать и улучшать отраслевые стандарты качества;

- система профессионального образования в виде стандартов получает содержательную основу для обновления образовательных стандартов (прикладная составляющая), разработки учебных программ, модулей и методических материалов.

Минкультуры России подготовлен план на 2013-2014 годы разработки профессиональных стандартов работников культуры, искусства и кинематографии по 175 должностям служащих и 92 профессиям рабочих. 

5. Разработка системы поиска внутренних резервов повышения заработной платы работникам учреждений культуры с возможным привлечением на эти цели не менее трети средств.

Одной из мер совершенствования оплаты труда является использование внутренних резервов каждого учреждения культуры. Для возможного привлечения не менее трети средств для достижения требуемого уровня повышения оплаты труда работников учреждений культуры  рекомендуется провести следующие мероприятия:

- реорганизация неэффективных учреждений путем исключения дублирующих структур, слияния нескольких учреждений;

- оптимизация численности персонала учреждения путем перераспределения функциональных обязанностей, нагрузки на персонал в разрезе отделов, должностей и конкретных работников;

- вывод непрофильных функций учреждения на аутсорсинг;

- сокращение избыточной численности административно-управленческого персонала;

- перевод работников творческих профессий на срочный трудовой договор.

Решение данной проблемы позволит выявить дополнительные внутренние ресурсы для достижения целей и задач, определенных Указом  Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики».